Конституционно-правовые основы экономической системы России.

1. Ряд ученых полагает, что конституционное право не должно регламентировать статус российского общества. Однако преобладающей является позиция, в соответствии с которой право не только может, но и должно это делать, не нарушая самостоятельности общества, механизмов его саморегулирования. Аргументами в пользу второго подхода являются: взаимосвязь общества и государства, необходимость подчинения праву не только государства, но и общества, невозможность отмены государственного регулирования многих общественных процессов, традиции и др. Знаток американского права Л.Фридмэн утверждает: "Существует очень мало областей, если они вообще существуют, которые сегодня являлись бы чисто частными. Правительство (имеется в виду государственная власть в целом. - Е.К) является молчащей или шумящей стороной в любой отрасли права..."1. В условиях России без конституционно-правового регулирования общества последнее потеряет всякие ориентиры.

Распространено мнение, что в России нет гражданского общества, что его становление только началось. Думается, такие выводы - очередная крайность.

Россия имеет и традиции, и опыт гражданского общества. Крестьянская община, особое отношение к земле, земское самоуправление, советское самоуправление, патриотизм не исчезли бесследно в сознании людей. Проблема в том, чтобы конституционное право не навязывало отторгаемые обществом ценности, способствуя развитию его на собственной основе.

Закрепляя конституционно-правовой статус российского общества, конституционное право традиционно определяет основы экономической системы страны, хотя сами эти основы претерпели радикальные изменения.

От допущения частной собственности в Конституции РСФСР 1918 г. через полное ее отрицание в последующих конституциях СССР и РСФСР вплоть до выдвижения на первое место в последних редакциях Конституции 1978 г. и Конституции 1993г. - таковы крутые повороты конституционно-правового регулирования частной собственности как элемента экономической системы.

Ныне конституционно-правовой перечень включает в себя частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции). К числу иных относятся, например, собственность общественных и религиозных объединений, совместная собственность супругов, собственность крестьянского (фермерского) хозяйства и др., предусмотренные российским законодательством. Конституционное право содержит открытый перечень форм собственности, не препятствуя появлению новых форм в соответствии с текущим законодательством.

Новое конституционно-правовое регулирование прямо не предусматривает личную собственность граждан, но и не исключает возможность таковой. Гражданское законодательство относит гражданина к числу субъектов права собственности, т.е. речь может идти как о частной собственности, так и о личной. Однако категория "личная собственность" новым российским законодательством фактически не используется.

Указание на наименование трех форм собственности в Конституции РФ не влечет за собой их особого статуса, так как наряду с ними "признаются и защищаются равным образом" иные формы собственности. Юридическое значение конституционных наименований заключается только в том, что законодатель не может его изменить.

Конституционное право не определяет содержания понятия "собственность". Этого не делают и другие отрасли права. Наиболее связанное с регулированием отношений собственности гражданское право определяет содержание "права собственности" как совокупность принадлежащих собственнику прав владения, пользования и распоряжения своим имуществом (ст. 209 ГК).

В отличие от прежних Конституция РФ 1993 г. не делает никаких попыток выделения по объектного состава различных форм собственности. Это связано прежде всего с равноправным статусом этих форм. Однако федеральное законодательство знает объекты, изъятые из гражданского оборота, которые могут находиться только в государственной собственности. Законом также определяются виды имущества, которые могут находиться только в муниципальной собственности.

Государственная собственность делится на федеральную собственность и собственность субъектов РФ.

Конституция РФ 1993 г. обходит стороной вопросы приватизации государственного и муниципального имущества. Между тем приватизация началась до принятия действующей Конституции и продолжается в настоящее время. Опыт зарубежных стран свидетельствует о возможности конституционного регулирования отношений приватизации, с одной стороны, и отчуждения частной собственности - с другой (см., напр., ст. 41-44 Конституции Италии 1947 г.).

Отсутствие конституционного регулирования приватизации - одна из причин грубых ошибок и нарушений приватизации государственного и муниципального имущества. Первый закон о приватизации был принят в РСФСР 3 июля 1991 г.1 Он предусматривал приватизацию путем передачи гражданам именных приватизационных вкладов, личных лицевых приватизационных счетов, использования других средств. Однако практика пошла по иному пути в соответствии с указами Президента РФ и актами Правительства. Вместо именных приватизационных вкладов и личных счетов введены приватизационные чеки на предъявителя. В итоге большая часть населения страны либо продала эти чеки по низким ценам, либо вложила в предприятия, которые прекратили свое существование. Приватизация не принесла те экономические и социальные результаты, на которые была рассчитана (повышение эффективности производства, создание так называемого среднего класса из миллионов частных собственников и т.д.).

В настоящее время действует Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ"2. Он предусматривает приватизацию как только "возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц" (ст. 1). Закон установил требования к государственной программе приватизации имущества, которая должна утверждаться федеральным законом, порядок и способы приватизации. В целом осуществилось справедливое стремление к более жесткому законодательному регулированию. Однако большая часть государственного и муниципального имущества уже приватизирована. Этот вывод не распространяется на землю. Она может быть в любых формах собственности. В настоящее время ведутся споры относительно права свободной купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения. Окончательное правовое решение этого вопроса будет связано с Земельным кодексом РФ, который еще не вступил в силу вследствие возражений Президента РФ.

Конституционно-правовое регулирование экономической системы включает в себя также:

А. Установление единого экономического пространства на всей территории РФ (ст. 74).

Конституционное право запрещает установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

Применяя эти нормы, Конституционный Суд РФ постановлением от 4 апреля 1996 г. признал неконституционными ряд нормативных актов Москвы, Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, ставящие регистрацию граждан по месту пребывания или жительства в зависимость от уплаты сборов1.

Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться только федеральным законом в строго определенных случаях (обеспечение безопасности, защита жизни и здоровья людей, охрана природы и культурных ценностей). Такие ограничения возможны в условиях чрезвычайного и военного положения, введения карантина, других мер, призванных предотвратить эпидемии и эпизоотии, установления пограничного режима и др.

Режим единого экономического пространства включает в себя систему налогообложения, объявление рубля в качестве денежной единицы в РФ и запрет введения и эмиссии других денег (ст. 75 Конституции).

Б. Конституционно-правовое закрепление роли государства в экономике. В целом эта роль закрепляется не прямо, а косвенно через полномочия органов государственной власти. При этом, например, правительство, согласно Конституции, воздействует на экономическую систему через ее бюджетно-финансовую составляющую (пп. "а", "б" ст. 114) и управление государственной собственностью (п. "г" ст. 114). Такое воздействие на экономику со стороны правительства не соответствует его реальной роли и ориентирует в основном на косвенное регулирование. Не случайно, как будет рассмотрено далее, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации"1 значительно вышел за эти рамки (ст. 14).

Роль государства в рыночной экономике существенно меняется по сравнению с его положением в плановой экономике. Однако следует иметь в виду, что рыночная экономика еще не создана. Общество находится в стадии перехода к ней. Представления начала 90-х гг. о возможности решения этой проблемы за счет радикальных экономических реформ не выдержали проверку жизнью.

Создание рыночной экономики - длительный процесс. При этом государство должно играть активную роль. Нередко эту роль сводят к осуществлению двух функций: а) установления в законах правил поведения субъектов экономической деятельности; б) контроля за соблюдением названных правил и защиты субъектов правоотношений от правонарушений2. Однако государство даже в рыночной экономике остается главным собственником, и оно должно эффективно управлять этой собственностью. Государству присущи функции прогнозирования и планирования развития экономики. В части прогнозирования это нашло закрепление в Федеральном конституционном законе о Правительстве РФ (ст. 14). Действующие Конституция и законодательство тщательно обходят всякое упоминание о планировании экономического развития. Однако фактически планирование осуществляется в форме многочисленных программ (в частности, Конституция говорит о федеральных программах в области экономического развития страны (ст. 71 п."е"), а Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ вменяет ему в обязанность разработку и осуществление программ развития приоритетных отраслей экономики (ст. 14). С правовой точки зрения не решен вопрос о юридической силе этих программ. Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ" устанавливает содержание понятий "программа", "государственное прогнозирование", систему прогнозов социально-экономического развития страны. Закон определяет перечень документов и материалов, которые Правительство РФ представляет в Государственную Думу одновременно с проектом федерального бюджета. Однако юридическая сила этих документов, механизм взаимосвязи с бюджетом не определены. В итоге федеральный бюджет и указанные прогнозы, планы оказываются несостыкованными, "живут" самостоятельно. Выход может быть только один - разработка на базе прогнозов и программ единого документа - плана, общей программы развития экономики на год, - который должен иметь общеобязательную силу и предопределять федеральный бюджет. Кстати говоря, применительно к народнохозяйственному планированию в советское время эти проблемы тоже не были решены. Ни СССР, ни РСФСР не имели закона о планировании, необходимость которого была признана еще в 50-е гг.

В связи с рассмотрением роли государства в экономической системе страны следует скорректировать распространенные представления о соотношении так называемых экономических и административных мер воздействия на экономику. Суть этих представлений в том, что государство воздействует на экономику "главным образом с помощью регулятивных мер преимущественно экономического характера"1, допуская также и меры властные, внеэкономические. Такой подход к соотношению экономических и административных начал в регулировании экономики не нов. Теоретически он установился в советское время. План считался прежде всего инструментом экономического регулирования. Однако на практике экономическая сторона планирования нередко уступала место директивности плана, что позволило в популярной литературе отождествить плановую экономику с административно-командной.

Представляется, что вывод о приоритете экономических методов над административными (целесообразнее было бы говорить о государственно-властных, так как речь идет не только об административно-правовых методах, но и о всестороннем государственном воздействии на экономику) является следствием вывода о примате экономики над правом. В этом случае праву отводится роль одного из инструментов оформления действия экономических законов и отношений. В итоге порядок планирования, его сроки, взаимосвязь с законодательством оставались за рамками правового регулирования. Документ под названием государственный план утверждался законом. Закон этот, однако, не соответствовал требованиям, которые предъявляются к законам, не имел своего места в правовой системе, рассматривался на практике как акт, реализация которого непосредственно невозможна. Старые экономические "изобретения" (в виде экономических законов социализма, опережающего роста производства средств производства, господства государственной собственности и др.), новые и новейшие "изобретения" (бригадный подряд, кооперация разгосударствление, приватизация, монетаристская политика, свободная конвертация рубля, саморегулирование цен на товары и услуги, многие другие) вследствие заведомого приоритета экономических методов регулирования как в советское время, так и ныне не получают надлежащего правового содержания, вставляются в правовую систему, что называется, в неприемлемом для нее виде. В итоге либо система отвергает их, либо каждое из них развивается, но за счет разрушения правовой системы. Власти и граждане всякий раз удивляются: планирование из блага превратилось в обузу для экономики, приватизация вызвала невиданную социальную поляризацию, монетаризм повлек за собой уход государства из сферы реального производства в твердой уверенности, что рубль все расставит по своим местам лучше всякого правового регулирования. Меры, которые в других странах дают блестящие результаты, в России нередко оказываются пагубными. Одна из главных причин - пресловутый приоритет экономических методов.

Думается, в условиях перехода к рыночной экономике и на многих стадиях последней концепция приоритета экономических методов регулирования над государственно-властными не может дать позитивного результата. Экономические методы регулирования могут до известных пределов превалировать во взаимоотношениях хозяйствующих субъектов друг с другом. Однако они не могут быть главенствующими при определении роли государства в экономике. Государство не может строить свои отношения с хозяйствующими субъектами на основе равноправного партнерства. Последние не отягощены теми функциями, которые обязано выполнять государство (оборона, безопасность, социальное обслуживание и т.д.). Хозяйствующие субъекты ведут дела для извлечения прибыли, а государство - для выполнения своих функций. Поэтому следует подчеркнуть как минимум равноправное положение экономических и правовых методов руководства, если не говорить о приоритете последних. При таком подходе конституционно-правовое регулирование экономической системы общества должно рассматриваться не как простое оформление экономических методов, а как самодостаточная ценность, которой должны соответствовать экономические методы, а не наоборот. В этой связи самыми крупными представляются проблемы распространения действия основных прав и свобод граждан на юридических лиц, а также - введения в российское право фигуры корпорации (учреждения, организации) публичного права. Решение первой проблемы позволит "очеловечить" деятельность юридических лиц, а второй - ввести адекватное фактическому статусу правовое регулирование положения государства, его органов, а также негосударственных организаций в экономической системе страны.